संघीयता राजनीतिक शक्ति बाँडफाँट गर्ने विशेष व्यवस्था हो। स्थानीय स्वायत्तता, राष्ट्रियता र पहिचानको बहसले ‘निक्षेपण क्रान्ति (डिभोल्युसन रिभोल्युसन)’ को विचारधारा विकास हुँदै गयो। यही वैचारिक आन्दोलनले संघीयताको जन्म भएको मानिन्छ। केन्द्रीय सरकारमा भन्दा जनताको भावनात्मक लगाव स्थानीय सरकारसंँग हुन्छ किनकि यसले जीउ, धन र व्यक्तिगत स्वतन्त्रताको रक्षा गर्छ भन्ने मान्यता छ। लोकतान्त्रिक सहभागिता स्थानीय स्तरमा प्रभावकारी हुन सक्छ र जाति, जनजाति, धार्मिक र सांस्कृतिक एकरूपता सानो क्षेत्रमा मात्र हुन सक्छ। यी दुई पक्ष नै संघीयताका लागि बलिया आधार हुन्। नेपालले पनि संघीय राज्यप्रणाली अवलम्बन गरेको पाँच वर्ष व्यतीत हुन लागेको छ भने संघीय एकाइहरू प्रदेश र स्थानीय तहको निर्वाचन भएको पनि तीन वर्ष पूरा भएको छ। यसको अभ्यास गरेको छोटो अवधिमा तीन तहका सरकारहरूबीच सहकार्य, समन्वय र सहकारिताको जग बसाल्नुपर्नेमा एकअर्काको प्रतिद्वन्द्वका रूपमा प्रस्तुत हुने क्रम बढ्दै गएको छ।
आधुनिक नेपाल निर्माण भएको अढाइ सय वर्षसम्म एकात्मक राज्य प्रणालीमा रहेको नेपालका लागि जटिल प्रक्रिया र सञ्जालीकृत शासनमा काम गर्नुपर्ने यो व्यवस्था चुनौतीपूर्ण हुने नै भयो। त्यसमाथि विभिन्न तहका सरकारमा यसको अवधारणा, मोडालिटी र हाम्रो संविधानिक व्यवस्थाका अक्षर तथा भावनाबारेमा अस्पष्टता देखिनुले द्वन्द्व बढ्दै गएको स्थिति छ। केन्द्रले प्रदेश र स्थानीय तहलाई ‘अधीनस्थ एकाइ (सब्सिडायरी युनिट)’ को रूपमा व्यवहार गर्नु र अन्य तहका सरकारले ‘राष्ट्रबाहिरको छुट्टै टापु (आइसोलेटेड आइल्यान्ड)’ का रूपमा प्रस्तुत हुन खोज्नुले संघीयताको सुखद भविष्य देखाउँदैन।
केही दिनदेखि छापा र अन्य माध्यमबाट प्रदेशको क्षेत्राधिकारमाथि केन्द्रले हस्तक्षेप गरेको समाचार सार्वजनिक भइरहेका छन्। अहिले विवादका मुख्य विषय हुन्– केन्द्रीय राजधानी काठमाडौं उपत्यकाको सुरक्षा केन्द्रीय सरकारले हेर्ने गरी मसौदा गरिएको विधेयक र केन्द्रबाट समायोजन भएका कर्मचारीको ऐनविपरीत केन्द्रबाट गरिएका सरुवा। यी दुई विषयबाहेक क्षेत्राधिकारको प्रश्नमा प्रदेश २ ले सागरनाथ वन परियोजनाबारे संवैधानिक इजलासमा रिट हालेकोमा अदालतबाट प्रदेशका पक्षमा फैसला भएको छ। अहिलेका यी दुई विवादमा केन्द्र र प्रदेश कसको कमजोरी छ ? स्वतन्त्र विश्लेषण हुन आवश्यक छ। केन्द्रीय राजधानीको सुरक्षा व्यवस्थाको क्षेत्राधिकार सम्बन्धमा संविधानको धारा १६२ मा उल्लेख भएको प्रदेशको कार्यकारिणी अधिकार, अनुसूची– ६, ७ र ९ को व्यवस्थाको अतिरिक्त धारा २६८ को नेपाल प्रहरी, सशस्त्र प्रहरी र राष्ट्रिय अनुसन्धानसम्बन्धी प्रावधानको अध्ययन गर्नुपर्ने हुन्छ। धारा १६२ मा प्रदेशको कार्यकारिणी अधिकार अनुसूची– ६, ७ र ९ बमोजिम हुनेछ भन्ने प्रावधान रहेको देखिन्छ। अनुसूची– ६ मा प्रदेश प्रहरी प्रशासन र शान्तिसुरक्षाको अधिकार स्पष्टरूपमा प्रदेशको हुने उल्लेख भएको देखिन्छ।
संविधानले केन्द्रशासित प्रदेशको व्यवस्था नगरेको सन्दर्भमा प्रदेशले यो अधिकार दाबी गर्नु संविधानअनुकूल नै छ। यस्तो व्यवस्था हुँदाहँुदै संघले आफ्नो अधिकार हुने गरी विधेयक के आधारमा तर्जुमा गरेको होला ? यसमा संविधानकै केही द्विअर्थी प्रावधानले खेल्ने ठाउँ दिएको देखिन्छ। अनुसूची– ५ मा संघको अधिकार क्षेत्रभित्र शान्तिसुरक्षा उल्लेख हुनु र अनुसूची– ७ को संघ र प्रदेशको साझा अधिकारको सूचीमा शान्तिसुरक्षाको व्यवस्था उल्लेख हुनुले संघले यस्तो विधेयक तर्जुमा गरेको हुनुपर्छ। संविधानको समग्र प्रावधानको अदालतबाट अन्यथा व्याख्या नभएसम्म यो अधिकार प्रदेशकै हुने स्पष्ट देखिन्छ।
केन्द्रबाट समायोजन भएका कर्मचारीको सरुवा सम्बन्धमा भने संघीय सरकारले कानुनी व्यवस्था नगरी सरुवा गर्नु विधिसम्मत देखिँदैन। ऐनविपरीत नेपाल सरकारले नीतिगत निर्णय गर्दै जाने हो भने यसले कानुनी शासनको मर्म मर्दै जान्छ। कर्मचारी समायोजनसम्बन्धी ऐन निर्माण गर्दादेखि नै अव्यावहारिक नीति अवलम्बन गर्न खोजियो, जसको असर सार्वजनिक प्रशासन क्षेत्रमा पछिसम्म पर्ने छ। संघमा कार्यरत कर्मचारी तत्कालीन सेवासम्बन्धी ऐनको व्यवस्थाअन्तर्गत प्रवेश गरेका हुन्। नेपाल सरकार र ती कर्मचारीबीच त्यो ऐनअन्तर्गत वृत्ति विकास र अन्य सुविधा दिने गरी भएको एक प्रकारको करारका रूपमा यसलाई लिनुपर्छ। यसविपरीत हुने गरी पेस भएको समायोजन ऐनको विधेयकमाथि व्यापक छलफल भई कर्मचारीलाई मर्का नपर्ने गरी कर्मचारी समायोजन ऐन २०७४ जारी भएको थियो। यसमा सरुवा र वृत्ति विकासका प्रावधान समेटिएका थिए। यो ऐन कार्यान्वयन भएको भए अहिलेको जस्तो समस्या सिर्जना हुने थिएन। तर हाम्रो प्रशासनिक क्षेत्रको विडम्बना नै के छ भने नेतृत्व परिवर्तन हुनासाथ नीतिमा व्यापक परिवर्तन गरिन्छ; जसले नीतिगत अस्थिरताका दुष्परिणाम भोग्नुपर्ने हुन्छ।
मन्त्रालयको प्रशासनिक नेतृत्व परिवर्तन भयो र समायोजन ऐनलाई अध्यादेशद्वारा विस्थापित गरी केही कठोर प्रावधान राखियो। समायोजन भएपछि सदाका लागि हुने गरी उनीहरूलाई सरुवा गर्ने प्रावधान हटाइयो। समस्या यहींबाट सुरु भएको देखिन्छ। पछि समायोजन गर्दा सबैभन्दा कनिष्ठ कर्मचारी प्रदेश र स्थानीय तहमा पर्न गए। यसबाट शाखा अधिकृतमा त्यही वर्ष लोकसेवा आयोगबाट सिफारिस भएकाहरू मात्र बलिको बोको हुन पुगे। एउटा ऐनको प्रावधानअन्तर्गत प्रवेश गर्नेलाई अन्यत्र समायोजन गर्नु र सरुवाको प्रावधान नै नराख्नु अन्यायपूर्ण थियो। हाल सम्बन्धित मन्त्रालयमा राजनीतिक र प्रशासनिक नेतृत्व फेरिएकाले यी अन्याय भएकालाई केही न्याय दिन खोजिएको देखिन्छ, जुन उपयुक्त मान्न सकिए पनि प्रक्रिया भने गलत देखियो। यसरी सरुवा गर्न अहिल्यै आवश्यक थियो भने अध्यादेश जारी गरेर सरुवा गर्ने प्रावधान राख्नुपथ्र्यो। जहाँसम्म यसमा प्रदेशलाई ‘बाइपास’ गरियो भन्ने प्रश्न छ; यसमा भने संविधानको फरक–फरक प्रावधानले अन्योल सिर्जना गरिदिएको छ।
संविधानको धारा २२७ मा ‘गाउँपालिका र नगरपालिकाका कर्मचारी र कार्यालयसम्बन्धी अन्य व्यवस्था प्रदेश कानुनबमोजिम हुनेछ’ भन्ने व्यवस्था देखिन्छ भने धारा २८५ मा ‘प्रदेश मन्त्रिपरिषद्, गाउंँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाले आफ्नो प्रशासन सञ्चालन गर्न आवश्यकताअनुसार कानुनबमोजिम विभिन्न सरकारी सेवाको गठन र सञ्चालन गर्न सक्नेछन्’ भन्ने प्रावधान रहेको देखिन्छ। अनुसूची– ८ को स्थानीय तहको अधिकारको सूचीमा स्थानीय सेवाको व्यवस्थापन गर्ने विषय स्पष्ट उल्लेख हुनुले स्थानीय तहको कर्मचारी व्यवस्थापनमा प्रदेश सरकारको भूमिका नरहने स्पष्ट नै छ। तीनै तहका सरकारलाई आफ्ना प्रशासनिक व्यवस्थापनको स्वायत्तता रहने संवैधानिक प्रावधान छ।
तीनै तहका सरकार व्यवस्थाका साझेदार नभई एकअर्काका प्रतिस्पर्धीका रूपमा प्रस्तुत हुने क्रम बढ्नु शुभसंकेत पक्कै होइन। यो स्थिति सिर्जना हुनुका केही सैद्धान्तिक र संवैधानिक प्रावधान कारकका रूपमा देखिएका छन्। संघीयता शक्तिको बाँडफाँटसँग सम्बन्धित छ। इलिजावेथ प्राइस फोलेले ‘संघीयता राज्यको अधिकारसँग सम्बन्धित छैन, यो व्यक्तिगत स्वतन्त्रता रक्षाका लागि शक्तिको विभाजनसँग सरोकार राख्छ’ भनेका छन्। संयुक्त राज्य अमेरिकाको संविधानका मसौदाकारमध्येका एक अलेक्जेन्डर ह्यामिल्टनले लेखेका थिए, ‘संघीयता लोकतन्त्रको उत्तम लगाम हो, यसले केन्द्रीय सरकारलाई सीमित शक्ति दिन्छ, जसबाट बहुमतको असीम शक्तिलाई रोक्छ।’ यसबाट संघीयताको मूल मर्म नै केन्द्रीय वा संघीय सरकारको शक्ति कम गराउने हो भन्ने बुझ्नुपर्छ। जहाँ शक्तिको कुरा हुन्छ, त्यहाँ द्वन्द्व हुन्छ किनकि शक्ति सजिलोसँग कसैले छाड्न चाहँदैनन्। त्यसैले संघीय राजनीति सामान्य सहमतिमा आधारित हुनुपर्छ भन्ने गरिन्छ।
नेपालका लागि एक त संघीयताको दर्शन नै नयाँ छ। दोस्रो सयौं वर्षदेखिको एकात्मक शासन प्रणालीमा अभ्यस्त नेतृत्व वर्गको केन्द्रीकृत मानसिकताले शक्ति कमजोर भएको स्वीकार्न सक्दैन। त्यसैले प्रदेश र स्थानीय तहमा गइसकेका संस्था पुनः संघमातहत ल्याउने तथा अधिकार फेरि आफैंमा खिच्ने काम भइरहेको देखिन्छ। संघको ‘इम्पायर बिल्डिङ’ गर्न संघमातहतका संगठन विस्तार क्रमशः हुँंदै गएको देखिन्छ। ‘शक्तिको अन्तर नै द्वन्द्वको कारण हो र द्वन्द्वले मानिसलाई शक्तिको अन्तरबारे सम्पूर्ण रूपमा सचेत गराउँछ’ पिटर कोलम्यानले आफ्नो किताब ‘मेकिङ कन्फ्लिक्ट वर्क’ मा व्यक्त गरेका यी भनाइ यहाँं सान्दर्भिक छन्। प्रदेश र स्थानीय सरकारले शक्तिको ठूलो अन्तर बुझ्न थाल्दा विवाद बढ्न गएको देखिन्छ। यसको अतिरिक्त केन्द्रले मार्गदर्शक कानुन निर्माणमा गरेको अति विलम्बले प्रदेश र स्थानीय तहका प्रशासनिक व्यवस्था लथालिंग भएको स्थिति छ। संघीय निजामती सेवा ऐनलगायत अन्य सेवा सर्तसम्बन्धी कानुन जारी भएपछि मात्र प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो सार्वजनिक सेवाका लागि कानुन निर्माण गर्न सक्छन्। यस सम्बन्धमा भने संघ सरकारको नै शतप्रतिशत गल्ती छ।
संघले प्रदेश सरकारलाई ‘बाइपास’ गरेर स्थानीय निकायलाई अगाडि ल्यायो भन्ने आरोपमा भने आंशिक सत्यता मात्र छ। प्रदेशहरूले के बुझ्न आवश्यक छ भने नेपालको संविधानले परिकल्पना र व्यवस्था गरेको संघीयता कुनै ‘हाइरार्की’ मा आधारित छैन। हाम्रो संघीयताको ‘मोडालिटी’ न त ‘लेयर केक मोडालिटी’ हो न ‘मार्बल केक मोडालिटी’ नै हो। हाम्रो संघीयता ‘फेडलालिज्म एज् फ्याकेड’ को नजिक छ, जसले प्रदेशहरूलाई ‘बाइपास’ गरेर स्थानीय तहसँग काम गर्छ। संविधानले तीनै तहका सरकारलाई स्वायत्त मान्नु, संविधानमा नै अधिकार क्षेत्र स्पष्ट गर्नु, स्थानीय तहलाई आफ्नो प्रशासनिक संगठन र सार्वजनिक सेवाको गठन र सञ्चालन गर्न सक्ने अधिकार धारा २८५ ले दिनुले यसलाई पुष्टि गर्छ। प्रदेशहरूले अब्राहम लिंकनको यी भनाइ बुझ्न सान्दर्भिक हुन्छ, ‘राष्ट्रिय शक्ति र राज्य अधिकार व्यापकता र स्थानीयताको सिद्धान्तमा आधारित हुन्छ, जसअनुसार समग्रसँग सम्बन्धित कुरा समग्र अर्थात् संघ सरकारमा तथा जुन विषय विशेषरूपमा राज्यसँग सम्बन्धित हुन्छ, राज्यमा निहित हुन्छ।’
आफ्नो क्षेत्राधिकारमा संघको हस्तक्षेपबारे बोल्नु अधिकारका लड्नु हो भने क्षेत्राधिकारबाहिरका कुरामा बखेडा झिक्नु असहयोग गर्नु हो। अहिले केही स्थानीय तहमा कानुनबमोजिमको केन्द्रीय तहको निर्णय पनि कार्यान्वयन नगर्ने र स्वायत्ताको गलत व्याख्या गर्दै आफ्नो स्वार्थअनुकूल काम गर्ने प्रवृत्ति बढ्दै गएको देखिन्छ। स्थानीय स्वायत्तता र राष्ट्रिय एकता संघीयताको मूल मन्त्र हो भने स्वशासन र साझा शासन यसको सूत्र हो। हाम्रो संघीयता ‘सोभरेन्टी एसोसिएसन’ होइन, सञ्जालीकृत शासन र सहकार्यमा काम गर्न सकेमा मात्र संघीयताको फल प्राप्त गर्न सकिन्छ।………………Annapurna post